Predmetom konaní pred súdmi v Turíne a v Janove bol inštitút poľnohospodárskych odvodov týkajúcich sa určených dovozných transakcií, stanovený v niektorých nariadeniach Európskeho hospodárskeho spoločenstva.
Súd v Turíne svoj návrh na posúdenie ústavnosti napadnutého ustanovenia odôvodnil tým, že hoci nariadenia EHS nemôžu byť predmetom posudzovania ich súladu s talianskou ústavou ústavným súdom, citovaný zákon, ktorým sa priznáva účinok Zmluve o založení Európskeho hospodárskeho spoločenstva, a v tejto súvislosti najmä článku 189 Zmluvy o EHS, podľa ktorého má komunitárne nariadenie „všeobecnú platnosť“ a „ je záväzné vo svojej celistvosti a priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch,“ môže byť predmetom posudzovania súladu s talianskou ústavou. Súd v Turíne ďalej uviedol, že inštitút odvodov, vytvorený komunitárnymi nariadeniami, predstavuje „uložené majetkové plnenia“, a teda môže byť v rozpore s článkom 23 talianskej ústavy, podľa ktorého možno osobné alebo majetkové plnenie možno uložiť len na základe zákona. Podľa súdu v Turíne bolo napadnuté ustanovenie aj v rozpore s článkami 70 a nasl. talianskej ústavy, ktoré sa týkajú zákonodarstva, pretože napadnuté ustanovenie priznáva Spoločenstvu legislatívnu právomoc „prakticky v akejkoľvek oblasti, ktorú považuje za potrebnú na plnenie svojich úloh,“ pričom vo vzťahu k nariadeniam neexistovali záruky, ktoré talianska ústava poskytuje vo vzťahu k vnútroštátnym zákonom. Napadnuté ustanovenie bolo podľa súdu v Turíne konkrétne v rozpore s formou vyhlasovania a publikovania zákonov, s možnosťou vyhlásenia referenda o zrušení zákona a s možnosťou ústavnej kontroly zo strany Ústavného súdu Talianskej republiky. Súd v Turíne tiež vyjadril pochybnosť, či „takéto obmedzenie národnej suverenity, ktoré vytvára nástroj nadnárodnej normotvorby, ktorý môže mať priamy vplyv, v každej oblasti a bez presných obmedzení, na práva občanov a prípadne aj na základné práva občanov a na základné zásady výstavby štátu,“ je v súlade s článkom 11 talianskej ústavy.
Súd v Janove namietal nesúlad napadnutého ustanovenia s článkami 70, 76 a 77 talianskej ústavy. V súvislosti s komunitárnymi nariadeniam tento súd uviedol, že „zavedenie nového prameňa primárneho práva, ktorý sa odlišuje od legislatívneho mechanizmu“ upraveného v citovaných článkoch talianskej ústavy, „by mohlo viesť k neodsúhlasenému odňatiu zákonodarnej právomoci riadnym ústavným orgánom štátu.“
V rámci konania predložila svoje vyjadrenia Generálna prokuratúra (Avvocatura generale dello Stato), ktorá namietala neopodstatnenosť vznesených otázok týkajúcich sa ústavnosti napadnutého ustanovenia. Okrem iného uviedla, že „vytvorenie alebo uznanie nového prameňa normotvorby obyčajným zákonom nie je v rozpore so zásadami ústavnej charty,“ pretože je v súlade s článkom 11 talianskej ústavy. Ďalej uviedla, že napadnuté ustanovenie nie je v rozpore s ústavou, ani s jej základnými zásadami, pretože „systém súdnej ochrany môže byť formálne odlišný od systému, ktorý pre legislatívnu právomoc vnútroštátnych orgánov stanovuje [taliansky] právny poriadok;“ „z tohto hľadiska by bol relevantný súlad komunitárneho systému s niektorými základnými požiadavkami, ktoré zodpovedajú najvyšším zásadám talianskeho ústavného poriadku, ktorými je demokratický charakter štátu a dodržiavanie princípov právneho štátu.“
V súvislosti s namietaným rozporom s článkom 23 talianskej ústavy talianska generálna prokuratúra uviedla, že ak sú obmedzenia suverenity vyplývajúce z ratifikácie Rímskej zmluvy v súlade s článkom 11 talianskej ústavy, je v súlade s ústavou aj súhlas Talianskej republiky uplatňovať výnimku zo zásady, že povinnosti možno ukladať len na základe zákona, ktorá je zakotvená v článku 23 talianskej ústavy.
Výrok rozhodnutia
Otázka ústavnosti článku 2 zákona č. 1203 zo 14. októbra 1957, ktorým sa priznáva účinok článku 189 Zmluvy o založení Európskeho hospodárskeho spoločenstva, vznesená […] v súvislosti s článkami 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77 a 23 Ústavy Talianskej republiky, je neopodstatnená.
Odôvodnenie
Pokiaľ ide o prípustnosť návrhu, ústavný súd odkázal na svoje rozhodnutie č. 98 z roku 1965, v ktorom uznal prípustnosť návrhu na preskúmanie ústavnosti obyčajného zákona, ktorým sa ratifikuje a vykonáva medzinárodná zmluva, so zreteľom na konkrétnej ustanovenia tejto zmluvy.
Ústavný súd rozhodol, že predložená otázka nie je opodstatnená. Konštatoval, že napadnutý zákon „má určite ústavný základ v ustanovení článku 11 [talianskej] ústavy, na základe ktorého „Taliansko súhlasí, za rovnakých podmienok s ostatnými štátmi, s obmedzeniami suverenity, ktoré si vyžaduje usporiadanie sveta, ktoré zabezpečí mier a spravodlivosť medzi národmi,“ a preto „podporuje a posilňuje medzinárodné organizácie, ktoré sledujú tento cieľ.“ Podľa ústavného súdu „toto ustanovenie, ktoré je nie náhodou zaradené medzi „základné zásady“ [talianskej] ústavy, vyjadruje jasné a presné politické smerovanie: ústavodarca týmto ustanovením odkázal na pristúpenie Talianska k Organizácii spojených národov, ale inšpiroval sa programovými zásadami všeobecného významu, konkrétnym uskutočnením ktorých je Európske spoločenstvo a iné regionálne európske organizácie.“
V tejto súvislosti ústavný súd odkázal najmä na ustanovenia článku 1 a nasl., článku 9 a nasl. a článku 85 a nasl. zmluvy o EHS a uviedol, že zákonodarca článkom 11 talianskej ústavy zamýšľal „vymedziť otvorenie Talianska vyšším formám medzinárodnej spolupráce a organizácie“ a na tento účel pripustil potrebné „obmedzenia suverenity“ za rovnakých podmienok s ostatnými štátmi. Toto ustanovenie „umožňuje obmedzenia právomocí štátu v oblasti zákonodarnej, výkonnej a súdnej moci, ktoré boli potrebné na vytvorenie Spoločenstva európskych štátov, čiže novej medzištátnej organizácie supranacionálneho typu, trvalého charakteru, s právnou subjektivitou a spôsobilosťou vystupovať v medzinárodných vzťahoch.“ Ústavný súd ďalej uviedol, že „Taliansko a ostatné zakladajúce štáty zverili a uznali určené suverénne právomoci Európskeho spoločenstva,“ ktoré bolo vytvorené ako „nástroj integrácie zúčastnených štátov na realizáciu spoločných cieľov v oblasti ekonomického a sociálneho rozvoja, a teda aj cieľov ochrany mieru a slobody,“ a vytvorili ho ako „inštitúciu s autonómnym a nezávislým právnym poriadkom“.
V súvislosti s legislatívnou právomocou Spoločenstva zakotvenou v článku 189 zmluvy o EHS Ústavný súd Talianskej republiky uviedol, že každý z členských štátov preniesol na orgány Spoločenstva časť svojej legislatívnej právomoci, a to na základe presného kritéria rozdelenia právomocí v oblastiach uvedených v druhej a tretej časti Zmluvy, v nevyhnutnej korelácii s cieľmi všeobecného záujmu stanovenými samotnou Zmluvou pre hospodársku a sociálnu politiku Spoločenstva. Tento prenos normotvornej právomoci na orgány EHS, s príslušným obmedzením vlastnej právomoci členských štátov však „nebol schválený jednostranne, ani bez toho, aby Taliansko získalo právomoci v rámci tejto novej inštitúcie“. Uzatvorením Rímskej zmluvy urobilo Taliansko slobodné „politické rozhodnutie historického významu“ a účasťou v Európskom hospodárskom spoločenstve získalo aj práva menovať svojich zástupcov do orgánov Spoločenstva. Schváleným obmedzeniam suverenity teda zodpovedajú „práva nadobudnuté v rozšírenom Spoločenstve, ktorého je Taliansko členom a ktorým sa konkrétne začal proces integrácie európskych štátov.“
Ústavný súd Talianskej republiky ďalej odkázal na svoje rozhodnutie č. 14 z roku 1964, v ktorom judikoval, že ustanovenie článku 11 talianskej ústavy umožňuje uzatvorenie zmlúv, ktorým sa obmedzuje suverenita, a ich vykonanie formou obyčajného zákona. Toto ustanovenie by totiž nemalo význam, ak by na obmedzenie suverenity bolo potrebné prijatie ústavného zákona.
Ústavný súd Talianskej republiky ďalej odkázal na svoje rozhodnutie č. 98 z roku 1965, ktorým uznal autonómnosť komunitárneho právneho poriadku vo vzťahu k vnútroštátnemu právnemu poriadku a uviedol, že „nariadenia prijímané orgánmi EHS v zmysle článku 189 Rímskej zmluvy patria do vlastného právneho poriadku Spoločenstva: právo Spoločenstva a vnútroštátne právo jednotlivých členských štátov možno charakterizovať ako autonómne a odlišné právne systémy, ktoré sú však koordinované na základe rozdelenia právomocí ustanoveného a garantovaného Zmluvou.“ Zo základných požiadaviek rovnosti a právnej istoty vyplýva, že „komunitárne normy – ktoré nemožno kvalifikovať ako prameň medzinárodného práva, ani cudzieho práva, ani vnútroštátneho práva jednotlivých štátov – musia mať obligatórny úplný účinok a musia byť priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch, bez toho, aby boli potrebné zákony na ich recipovanie a adaptáciu“, ale majú súčasne vstúpiť do platnosti a byť rovnako aplikované vo vzťahu ku všetkým adresátom.
Ústavný súd ďalej uviedol, že „logike komunitárneho systému tiež zodpovedá, že nariadenia EHS [...] nemôžu byť predmetom vnútroštátnych opatrení reprodukčného, integračného alebo vykonávacieho charakteru, ktoré by mohli odložiť alebo podmieniť ich vstup do platnosti, a už vôbec ich nemôžu nahradiť alebo, čo i len sčasti, zrušiť.“
Podľa ústavného súdu tento vzťah medzi komunitárnym právnym poriadkom a vnútroštátnym právnym poriadkom poskytuje odpoveď na otázky týkajúce sa ústavných záruk zakotvených v talianskej ústave vo vzťahu k vnútroštátnej legislatíve. Ustanovenia talianskej ústavy totiž upravujú len legislatívnu činnosť vnútroštátnych orgánov a vzhľadom na svoju povahu nie sú aplikovateľné na legislatívnu činnosť komunitárnych orgánov, ktorú upravuje Rímska zmluva ako základný predpis Spoločenstva. Ústavný súd v tejto súvislosti poukázal na piatu časť Zmluvy, ktorá obsahuje právnu úpravu inštitúcií Spoločenstva s vlastným systémom právnej ochrany. Ústavný súd tiež zdôraznil skutočnosť, že činnosť zákonodarných orgánov Spoločenstva podlieha kontrole Zhromaždenia, ktoré je zložené zo zástupcov členských štátov, a realizuje sa za stálej a priamej účasti a kontroly talianskej vlády, a teda podlieha aj kontrole talianskeho parlamentu.
Ústavný súd tiež poukázal na článok 190 Zmluvy, podľa ktorého nariadenia, ako aj smernice a rozhodnutia prijaté Radou a Komisiou, musia byť odôvodnené a musia obsahovať odkaz na návrhy alebo stanoviská, ktoré im mali byť podľa Zmluvy predložené, ako aj na článok 191 Zmluvy, podľa ktorého sa nariadenia uverejňujú v Úradnom vestníku Spoločenstva, a až následne nadobúdajú účinnosť dňom, ktorý je v nich stanovený, alebo, ak takýto deň nie je stanovený, dvadsiatym dňom po ich uverejnení.
Ústavný súd v súvislosti s namietaným rozporom s článkom 75 talianskej ústavy uviedol, že uvedeným črtám komunitárneho systému zodpovedá záver, že komunitárne nariadenia, ktoré musia byť uplatňované priamo, súčasne a jednotne vo všetkých členských štátoch a vo vzťahu k všetkým subjektom patriacim do Spoločenstva, nemôžu byť predmetom ľudového hlasovania o ich zrušení v rôznych štátoch.
V súvislosti s otázkou ústavnosti článku 189 ZES z hľadiska súladu s článkom 23 talianskej ústavy v rozsahu, v akom toto ustanovenie Zmluvy umožňuje prijatie nariadení, ktorými sa ukladajú majetkové plnenia, ústavný súd uviedol, že nejde o výnimku zo zásady, že povinnosti možno ukladať len na základe zákona, ktorá je vyjadrená v článku 23 talianskej ústavy, pretože toto ustanovenie „nie je formálne uplatniteľné na komunitárne normy, ktoré pochádzajú z autonómneho zdroja normotvorby, ktorý je vlastný právnemu poriadku odlišnému od vnútroštátneho právneho poriadku.“ Podľa ústavného súdu však ani táto ústavná záruka nie je porušená, pretože komunitárne nariadenia musia zodpovedať zásadám a kritériám stanoveným v zmluve o EHS.
Ústavný súd tiež označil obavy týkajúce sa nedostatku súdnej kontroly zo strany ústavného súdu vo vzťahu k ochrane základných práv, ktoré talianskym občanom garantuje talianska ústava, za neopodstatnené. V prvom rade poukázal na to, že právny poriadok Európskeho hospodárskeho spoločenstva zakotvuje osobitný systém súdnej ochrany, charakterizovaný širokým rozsahom funkcií, ktoré Súdnemu dvoru priznávajú články 164 a nasl. Zmluvy. Súdny dvor totiž okrem toho, že „zaručuje dodržiavanie práva pri výklade a uplatňovaní Zmluvy“ (článok 164 Zmluvy), preskúmava zákonnosť právnych aktov prijatých Radou a Komisiou (článok 173 Zmluvy) a môže vyhlásiť napadnutý akt za neplatný (článok 174 Zmluvy). Okrem toho má Súdny dvor právomoc na vydanie predbežného nálezu za podmienok ustanovených v článku 177 Zmluvy. Ústavný súd v tejto súvislosti odkázal na svoje rozhodnutie č. 98 z roku 1965, v ktorom už skôr uznal široký rozsah súdnej ochrany, ktorú komunitárny právny poriadok poskytuje vo vzťahu k aktom jeho orgánov, ktoré by mohli poškodzovať práva alebo záujmy jednotlivcov.
Ústavný súd ďalej pripomenul, že zákonodarná právomoc orgánov EHS je v článku 189 Zmluvy obmedzená len na oblasti týkajúce sa ekonomických vzťahov, teda na oblasti, v ktorých možno podľa talianskej ústavy ukladať povinnosti len na základe zákona, ale že presné ustanovenia Zmluvy poskytujú bezpečnú záruku, takže „je ťažké aj v abstraktnej rovine hypoteticky predpokladať, že komunitárne nariadenie by zasahovalo do oblasti občianskych, eticko-spoločenských alebo politických vzťahov ustanoveniami, ktoré by boli v rozpore s talianskou ústavou.“ Tiež dodal, že článok 11 talianskej ústavy pripúšťa obmedzenie suverenity len na dosiahnutie cieľov uvedených v tomto ustanovení, a teda „treba vylúčiť možnosť, že takéto obmedzenia, ktoré sú konkrétne vyjadrené v Rímskej zmluve – podpísanej štátmi, ktorých právne poriadky vychádzajú z princípov právneho štátu a garantujú základné slobody občanov – by mohli pre orgány EHS predstavovať neprípustnú právomoc porušovať základné zásady nášho ústavného poriadku alebo nescuzditeľné práva človeka.“
Ústavný súd záverom uviedol, že „je zrejmé, že ak by došlo k takémuto nesprávnemu výkladu článku 189 [Zmluvy], v takom prípade by stále bola zabezpečená záruka kontroly [ústavného súdu] týkajúca sa stálej zlučiteľnosti Zmluvy s uvedenými základnými zásadami.“ Podľa ústavného súdu je však potrebné vylúčiť možnosť, že by ústavný súd mohol kontrolovať jednotlivé nariadenia, vzhľadom na to, že článok 134 talianskej ústavy sa týka „iba kontroly ústavnosti vo vzťahu k zákonom a k aktom štátu a regiónov s právnou silou zákona, pričom komunitárne nariadenia, ako bolo uvedené, medzi ne nepatria.“
Komentár
Rozhodnutie Ústavného súdu Talianskej republiky vo veci Frontini z roku 1973 nadväzuje na líniu vytýčenú v rozhodnutí vo veci Acciaierie San Michele z roku 1965, na ktoré ústavný súd viackrát odkazuje. Význam rozsudku vo veci Frontini spočíva v jednoznačnom odmietnutí a vyvrátení namietaného nesúladu inštitútu komunitárneho nariadenia ako špecifického prameňa práva a v širšom kontexte aj právneho poriadku Spoločenstva s viacerými ustanoveniami talianskej ústavy. V tomto rozhodnutí ústavného súdu sa prejavil jeho posun uplatňovania zásady lex posterior derogat legi priori (rozhodnutie ústavného súdu vo veci ENEL z roku 1964) k zásade prednosti komunitárneho práva, ktorú sformuloval Súdny dvor vo svojom rozsudku vo veci ENEL. Otázku vzťahu aktov komunitárneho a vnútroštátneho práva z hľadiska ich časovej postupnosti ústavný súd vyriešil striktným oddelením týchto dvoch právnych poriadkov.
Rozhodnutie ústavného súdu bolo prijaté v úzkej časovej súvislosti s rozhodnutím Súdneho dvora vo veci Variola, v ktorom Súdny dvor zdôraznil autonómny charakter komunitárnych nariadení vo vzťahu k vnútroštátnemu právu a potrebu ich jednotného uplatňovania nezávisle od vnútroštátnych predpisov. Túto líniu striktnej autonómnosti nariadenia sleduje aj ústavný súd v tomto rozsudku.
Ústavný súd v tomto rozhodnutí tiež odmietol obavy týkajúce sa nedostatočnej úrovne súdnej ochrany v právnom poriadku Spoločenstva, avšak vyhradil si právo vykonávať ústavnú kontrolu aktov prijatých na základe Zmluvy, pokiaľ by porušovali základné zásady talianskeho ústavného poriadku alebo základné ľudské práva a slobody (tzv. teoria dei controlimiti, ktorá chráni štátnu suverenitu pred neprípustným zásahmi zo strany Spoločenstva). Ide o ústavnú výhradu prvej generácie, ktorá je charakteristická aj pre prístup nemeckého Spolkového ústavného súdu k problematike ochrany ľudských práv (pozri rozsudok Solange I).
Ústavný súd rozvinul svoju argumentáciu načrtnutú v rozhodnutí vo veci Frontini v rozhodnutí vo veci ICIC a neskôr v rozsudku vo veci Granital, ktorý bol logickým dôsledkom tejto argumentácie.
Literatúra
ARNOLD, R. Die europäischen Verfassungsgerichte und ihre Integrationskonzepte in vergleichender Sicht. In SCHÄFFER, H., KOJA, F. Staat, Verfassung, Verwaltung: Festschrift für Friedrich Koja. Wien: Springer-Verlag, 1998, s. 3 – 22.
CHALMERS, D., TOMKINS, A. European Union Public Law. Text and Materials. Cambridge: Cambridge University Press, 2007.
CONVERTI, A. Istituzioni di diritto dell´Unione Europea. Matelica: Halley Editrice, 2005.
CRAIG, P., DE BÚRCA, G. EU Law. Text, Cases and Materials. 4th edition. Oxford: Oxford University Press, 2007.
KAPTEYN, P.J.G., VERLOREN VAN THEMAAT, P., BARENTS, R. Het recht van de Europese Unie en van de Europese Gemeenschappen. Deventer: Kluwer, 2003.
SOLENNE, D., VERRILLI, A. Compendio di diritto costituzionale. Santarcangelo di Romagna: Maggioli Editore, 2009.