Predmetom civilného konania bol spor týkajúci sa čiastočného zhabania colnej zábezpeky, ktorú spoločnosť ICIC zaplatila pri vydaní dovozného povolenia v jej prospech na dovoz tovaru do EHS, ktorý sa následne neuskutočnil. Podľa tejto spoločnosti toto zhabanie colnej zábezpeky prekračuje rozsah ustanovení nariadení č. 120/1967 a 473/1967, ktorých znenie boli reprodukované zákonným dekrétom č. 59 z 20. februára 1968, ktorý bol zmenený na zákon č. 224 z 18. marca 1968.
V konaní bolo teda sporné, či sa majú aplikovať komunitárne nariadenia alebo neskoršie vnútroštátne predpisy, ktoré reprodukujú znenie týchto nariadení, čo bolo rozhodujúce pre posúdenie oprávnenosti zhabania colnej zábezpeky. Bolo teda otázne, či môže vnútroštátny sudca priamo neaplikovať vnútroštátne normy, ktoré reprodukujú nariadenie, alebo či musí vzniesť otázku nesúladu týchto noriem s talianskou ústavou.
Najvyšší kasačný súd sa priklonil k druhému variantu a uviedol, že samotné reprodukovanie ustanovení nariadení EHS do vnútroštátnych noriem je v rozpore s článkom 189, druhý odsek, Rímskej zmluvy, a že prijatie takýchto vnútroštátnych noriem je v rozpore so zásadou medzinárodného práva pacta sunt servanda, zakotvenou v článku 10 talianskej ústavy, a s článkom 11 talianskej ústavy, ktorý upravuje zmluvy uzatvorené s cieľom dosiahnutia mieru a spravodlivosti medzi národmi.
Rovnakú otázku ústavnosti, rozšírenú aj na články 15, 16 a 34 zákonného dekrétu č. 947 z 19. decembra 1969, ktorý bol zmenený na zákon č. 23 z 11. februára 1970, vzniesol Odvolací súd v Ríme (Corte d'appello di Roma) v rámci ďalších troch konaní medzi tými istými účastníkmi, ktoré sa tiež týkali zhabania colných záruk zaplatených pri vydaní dovozných povolení, ktoré následne neboli využité.
Výrok rozhodnutia
Ústavný súd [Talianskej republiky]
vyhlasuje článok 13, druhý odsek, zákonného dekrétu č. 59 z 20. februára 1968, ktorý bol zmenený na zákon č. 224 z 18. marca 1968, a článok 16, prvý odsek, zákonného dekrétu č. 947 z 19. decembra 1969, ktorý bol zmenený na zákon č. 23 z 11. februára 1970, za protiústavné;
vyhlasuje článok 13, tretí odsek, zákonného dekrétu č. 59 z 20. februára 1968, ktorý bol zmenený na zákon č. 224 z 18. marca 1968, a článok 16, druhý odsek, zákonného dekrétu č. 947 z 19. decembra 1969, ktorý bol zmenený na zákon č. 23 z 11. februára 1970, v rozsahu, v akom umožnili vláde vydať vykonávacie normy, ktoré neboli nevyhnutné na uplatňovanie nariadení EHS č. 120 z 13. júna 1967 a č. 473 z 21. augusta 1967, za protiústavné;
vyhlasuje otázku ústavnosti článkov 15 a 34 zákonného dekrétu č. 947 z 19. decembra 1969, ktorý bol zmenený na zákon č. 23 z 11. februára 1970, z dôvodu nedostatočnej relevantnosti za neprípustnú.
Odôvodnenie
Ústavný súd zhrnul svoje závery týkajúce sa vzťahu komunitárneho práva a vnútroštátneho práva, ku ktorým dospel v rozhodnutí vo veci Frontini:
- priznanie normotvornej právomoci orgánom Európskych spoločenstiev s príslušným obmedzením normotvornej právomoci jednotlivých členských štátov má, pokiaľ ide o Taliansko, pevný základ v článku 11 talianskej ústavy, ktorý umožňuje obmedzenie právomocí štátu v prospech Spoločenstiev v oblasti výkonu zákonodarnej, výkonnej a súdnej moci;
- nariadenia vydané príslušnými orgánmi Európskych spoločenstiev (Rada a Komisia) v zmysle článku 189 Rímskej zmluvy patria do vlastného právneho poriadku Spoločenstiev: právo Spoločenstiev a vnútroštátne právo jednotlivých členských štátov možno označiť za autonómne a odlišné právne systém, hoci sú koordinované podľa rozdelenia právomocí, ktoré ustanovujú a garantujú zakladajúce zmluvy Spoločenstiev a ďalšie zmluvy;
- zo základných požiadaviek rovnosti a právnej istoty vyplýva, že komunitárne normy – ktoré nemožno kvalifikovať ako prameň medzinárodného práva, ani cudzieho práva, ani vnútroštátneho práva jednotlivých štátov – musia mať obligatórny úplný účinok a musia byť priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch, bez toho, aby boli potrebné zákony na ich recipovanie a adaptáciu, ako akty s právnou silou a hodnotou zákony v každom štáte Spoločenstva, ale majú všade súčasne vstúpiť do platnosti a byť rovnako a jednotne aplikované vo vzťahu ku všetkým adresátom;
- logike komunitárneho systému navyše zodpovedá, že nariadenia Spoločenstva nemôžu byť predmetom vnútroštátnych opatrení reprodukčného, integračného alebo vykonávacieho charakteru, ktoré by mohli odložiť alebo podmieniť ich vstup do platnosti, a už vôbec ich nemôžu nahradiť alebo, čo i len sčasti, zrušiť, čím však samozrejme nie je dotknutá povinnosť členských štátov prijať vykonávacie normy organizačného charakteru, ktoré sa týkajú podmienok uplatňovania, ak ich tieto komunitárne nariadenia vyžadujú alebo ak sú nevyhnutné, alebo upraviť finančné zabezpečenie nových alebo vyšších nákladov prostredníctvom zmeny rozpočtu; prípadné nesplnenie takýchto záväzkov zo strany štátu však nemôže byť podmienkou alebo dôvodom na odklad aplikovateľnosti komunitárnej úpravy.
Vzhľadom na tieto závery ústavný súd uviedol, že nariadenia č. 120/67 a 473/67 sú „záväzné vo svojej celistvosti a priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch“ a ustanovenia týchto nariadení, ktoré ukladajú povinnosť zložiť colnú zábezpeku pri dovoze obilnín a určujú rozsah jej zhabania, sú úplné, a preto nebol dôvod na ich reprodukovanie v znení vnútroštátnych predpisov. Prijatie týchto vnútroštátnych noriem nebolo požadované ani odôvodnené požiadavkou implementácie komunitárnych noriem v členských štátoch, ale, ako uviedol Najvyšší kasačný súd, vyplynulo z neuznania bezprostredného a priameho účinku komunitárnych noriem v Taliansku, čo je v rozpore so zásadami zakotvenými v Rímskej zmluve, ktorej úplný súlad s talianskou ústavou ústavný súd vyslovil vo veci Frontini.
V súvislosti s aplikáciou vnútroštátnych zákonov prijatých neskôr ako komunitárne nariadenie ústavný súd uviedol, že „platný právny poriadok nepriznáva talianskemu sudcovi právo neaplikovať ich, za predpokladu všeobecnej prednosti komunitárneho práva pred právom štátu.“ Ústavný súd odmietol tiež možnosť, aby vnútroštátny sudca vyhlásil tieto vnútroštátne normy za neplatné, pretože považoval za potrebné zamedziť tomu, aby prenos normotvornej právomoci na orgány Spoločenstiev na základe presného kritéria rozdelenia právomocí viedol k „radikálnemu obmedzeniu účinnosti suverénnej vôle zákonodarných orgánov členských štátov, ktoré sa však prejavuje v oblastiach vyhradených zmluvami komunitárnej normotvorbe.“ Ústavný súd však odmietol aj možnosť neaplikovania vnútroštátnych noriem ako dôsledku výberu medzi komunitárnou a vnútroštátnou normou na základe posúdenia ich rozporu. V takom prípade by sa musela talianskemu sudcovi priznať právomoc „určiť jedinú platne aplikovateľnú normu, čo by znamenalo, že by bol oprávnený zisťovať a vyslovovať úplný nedostatok právomoci nášho zákonodarcu, čo je, hoci len v určených oblastiach, právomoc, ktorú mu platný právny poriadok určite nepriznáva.“ Preto ústavný súd dospel k záveru, že príslušný taliansky sudca je v takomto prípade povinný obrátiť sa na ústavný súd s otázkou ústavnosti týchto vnútroštátnych noriem.
Ústavný súd uviedol, že príslušný taliansky sudca nemôže priamo uplatniť príslušné nariadenia namiesto odporujúcich vnútroštátnych noriem bez toho, aby boli tieto vnútroštátne normy vyhlásené ústavným súdom za protiústavné. Preto vo výroku rozhodnutia vyhlásil konkrétne vnútroštátne normy za protiústavné, aby ich vnútroštátny sudca nemusel aplikovať a aby namiesto nich mohol použiť ustanovenia komunitárnych nariadení.
Ústavný súd ďalej uviedol, že následné prijatie vnútroštátnych noriem, hoci s podstatne rovnakým obsahom ako komunitárne nariadenia, „zahŕňa nielen možnosť úplne alebo čiastočne odložiť ich účinnosť, čo je v zjavnom rozpore s článkom 189, druhý odsek, Rímskej zmluvy, ale aj závažnejší dôsledok, keďže transformácia komunitárneho práva do vnútroštátneho práva jeho konečný výklad odníma Súdnemu dvoru Spoločenstiev, čo je v zjavnom rozpore s ustanovením článku 177 tejto Zmluvy, ktorý je potrebnou a základnou zárukou jednotnej aplikácie vo všetkých členských štátoch.“ Ústavný súd skonštatoval, že v prípade napadnutých vnútroštátnych noriem nastali oba tieto dôsledky odporujúce zmluve o EHS. Ústavný uviedol, že tento zjavný rozpor napadnutých vnútroštátnych noriem so zásadami zakotvenými v článkoch 189 a 177 zmluvy o EHS má za následok rozpor týchto noriem s článkom 11 talianskej ústavy.
Ústavný súd uviedol, že protiústavnosť článku 13, tretí odsek, zákonného dekrétu č. 59 z 20. februára 1968 a článku 16, druhý odsek, zákonného dekrétu č. 947 z 19. decembra 1969, musí byť vyslovená len v rozsahu, v akom umožnili vláde vydať vykonávacie normy, ktoré neboli nevyhnutné na uplatňovanie predmetných nariadení v Taliansku. Tieto ustanovenia nie sú protiústavné v celom rozsahu, pretože Taliansko bolo oprávnené a povinné prijať vykonávacie predpisy potrebné na uplatňovanie týchto nariadení v Taliansku (napríklad pokiaľ ide o podmienky prijatia, vrátenia a zhabania colných zábezpek). Je úlohou príslušného súdu zistiť, ktoré vnútroštátne vykonávacie normy reprodukujú ustanovenia nariadení, a teda sa nemajú aplikovať, pokiaľ boli prijaté v rozpore s talianskou ústavou, a ktoré sú naopak naďalej účinné, pokiaľ sú nevyhnutné na uplatňovanie nariadení EHS.
Ústavný uviedol, že spoločnosť ICIC poukázala na ťažkosti spojené s nevyhnutnosťou vznesenia otázky ústavnosti vnútroštátnych noriem, ktoré reprodukujú ustanovenia nariadenia alebo im odporujú, najmä v súvislosti s nedostatkom právnej istoty, a preto žiadala aj o vyslovenie protiústavnosti ďalších takýchto vnútroštátnych noriem. Ústavný súd odmietol vysloviť odvodenú protiústavnosť ďalších namietaných noriem a vyslovil nádej, že taliansky parlament a vláda zabezpečia zrušenie vnútroštátnych noriem, ktoré reprodukujú normy priamo uplatniteľných komunitárnych nariadení alebo ktoré sú s nimi v rozpore, a v budúcnosti upustia od prijímania noriem, ktoré nie sú nevyhnutné na uplatňovanie týchto nariadení.
Komentár
Rozhodnutie Ústavného súdu Talianskej republiky vo veci ICIC nadväzuje najmä na jeho skoršie rozhodnutie vo veci Frontini, na ktoré sa odvoláva a ktoré ďalej rozvíja. Ústavný súd v tomto rozsudku poukázal na svoje závery týkajúce sa dualistického vnímania vzťahu komunitárneho a talianskeho právneho poriadku, sformulované v rozsudku vo veci Frontini. Nadväzujúc na túto argumentáciu, ústavný súd skonštatoval, že prijatie predmetných vnútroštátnych noriem, ktoré reprodukovali znenie komunitárnych nariadení, nebolo nevyhnutné na uplatňovanie týchto nariadení, a teda bolo v rozpore so zásadami zakotvenými v zmluve o EHS. Nevyhnutným dôsledkom tohto konštatovania však bolo vyriešenie otázky, ako má vnútroštátny sudca pristupovať k týmto vnútroštátnym normám.
Ústavný súd odmietol možnosť talianskeho sudcu bez ďalšieho neaplikovať takéto vnútroštátne normy. Tiež však uviedol, že taliansky sudca nemôže sám vyhlásiť tieto normy za neplatné, ale musí sa v tomto prípade obrátiť na ústavný súd, ktorý je ako jediný súdny orgán oprávnený vysloviť ich nesúlad s talianskou ústavou. Až na základe rozhodnutia ústavného súdu o protiústavnosti týchto vnútroštátnych noriem ich taliansky sudca môže neaplikovať a namiesto nich aplikovať priamo uplatniteľné nariadenie.
Tento prístup ústavného súdu bol pokusom o zosúladenie snahy o splnenie záväzkov Talianska vyplývajúcich zo zmluvy o EHS s požiadavkou právnej istoty vo vzťahu k vnútroštátnym normám a tradičným chápaním ústavnej kontroly zo strany ústavného súdu. Takéto kompromisné riešenie, ktoré si vyžadovalo ingerenciu ústavného súdu, však logicky nemohlo zabezpečiť autonómnu aplikáciu priamo uplatniteľného komunitárneho práva, ku ktorej smerovala judikatúra Súdneho dvora (pozri rozsudok Súdneho dvora vo veci Simmenthal z roku 1978). Preto ústavný súd tento svoj prístup, hoci až o deväť rokov neskôr, vo svojom rozhodnutí vo veci Granital prehodnotil a umožnil talianskym sudcom, aby neaplikovali vnútroštátne normy odporujúce nariadeniu bez toho, aby ústavný súd musel predtým vysloviť ich nesúlad s ústavou. Kým rozhodnutie vo veci ICIC je založené na charakterizácii vzťahu komunitárneho a vnútroštátneho práva na základe kritéria hierarchickej nadradenosti, v rozhodnutí Granital ústavný súd aplikoval kritérium rozdelenia právomoci medzi Spoločenstvom a Talianskou republikou.
Literatúra
SOLENNE, D., VERRILLI, A. Compendio di diritto costituzionale. Santarcangelo di Romagna: Maggioli Editore, 2009.