Talianska vláda namietala, že napadnuté ustanovenia zákona sú v rozpore s článkom 117 prvý odsek talianskej ústavy, pretože odporujú článkom 49 (voľné poskytovanie služieb), 81 (ochrana hospodárskej súťaže) a 87 (zákaz štátnej pomoci) Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva. Talianska vláda v tejto súvislosti navrhla, aby ústavný súd v tejto veci predložil prejudiciálne otázky Súdnemu dvoru podľa článku 234 Zmluvy. Talianska vláda tiež poukázala na ustanovenia článku 2 nariadenia Komisie (ES) č. 2096/2005 z 20. decembra 2005, ktorým sa ustanovujú spoločné požiadavky na poskytovanie leteckých navigačných služieb, bodu č. 11 prílohy nariadenia (ES) č. 2320/2002 Európskeho parlamentu a Európskej Rady zo 16. decembra 2002 o ustanovení spoločných pravidiel v oblasti bezpečnostnej ochrany civilného letectva a článku 2 písm. l) nariadenia Rady (EHS) č. 95/93 z 18. januára 1993 o spoločných pravidlách prideľovania prevádzkových intervalov na letiskách spoločenstva.
Výrok rozhodnutia
Ústavný súd [Talianskej republiky]
rozhodol o predložení týchto prejudiciálnych otázok, týkajúcich sa výkladu článkov 49 a 87 zmluvy o ES Súdnemu dvoru ES:
- Má sa článok 49 Zmluvy vykladať v tom zmysle, že bráni uplatňovaniu takej normy, akú zakotvuje článok 4 zákona č. 4 regiónu Sardínia z 11. mája 2006 (Rôzne ustanovenia o daniach, reklasifikácii nákladov, sociálnej politike a rozvoji) v znení článku 3 ods. 3 zákona č. 2 regiónu Sardínia z 29. mája 2007 (Ustanovenia na prípravu ročného a dlhodobého rozpočtu regiónu – finančný zákon z roku 2007), podľa ktorého regionálna daň na lietadlá, ktoré pristávajú na turistické účely, sa vzťahuje len na podnikateľov, ktorí prevádzkujú lietadlá, ktoré sami používajú na prepravu osôb v rámci činností bežného podnikania v letectve a majú daňové sídlo mimo územia regiónu Sardínie?
- Predstavuje článok 4 zákona č. 4 regiónu Sardínia z roku 2006 v znení článku 3 ods. 3 zákona č. 2 regiónu Sardínia z roku 2007 tým, že upravuje uloženie regionálnej dane na lietadlá, ktoré pristávajú na turistické účely, iba podnikateľom, ktorí prevádzkujú lietadlá, ktoré sami používajú na prepravu osôb v rámci činností bežného podnikania v letectve a majú daňové sídlo mimo územia regiónu Sardínie, štátnu pomoc podnikateľom, ktorí vykonávajú rovnaké činnosti a majú daňové sídlo v regióne Sardínie, v zmysle článku 87 Zmluvy?
- Má sa článok 49 Zmluvy vykladať v tom zmysle, že bráni uplatňovaniu takej normy, aká je stanovená v článku 4 zákona č. 4 regiónu Sardínia z roku 2006 v znení článku 3 ods. 3 zákona č. 2 regiónu Sardínia z roku 2007, podľa ktorého regionálna daň z rekreačných plavidiel, ktoré kotvia na turistické účely, sa vzťahuje iba na podnikateľov, ktorí prevádzkujú rekreačné plavidlá a majú daňové sídlo mimo územia regiónu Sardínie a ktorí v rámci svojho podnikania poskytujú tieto plavidlá tretím osobám?
- Predstavuje článok 4 zákona č. 4 regiónu Sardínia z roku 2006 v znení článku 3 ods. 3 zákona č. 2 regiónu Sardínia z roku 2007 tým, že upravuje uloženie regionálnej dane na rekreačné plavidlá iba podnikateľom, ktorí prevádzkujú rekreačné plavidlá a majú daňové sídlo mimo územia regiónu Sardínie a ktorí v rámci svojho podnikania poskytujú tieto plavidlá tretím osobám, štátnu pomoc podnikateľom, ktorí vykonávajú rovnaké činnosti a majú daňové sídlo v regióne Sardínia, v zmysle článku 87 Zmluvy?“
prerušil konanie až do rozhodnutia o uvedených prejudiciálnych otázkach;
nariadil bezodkladné predloženie rovnopisu tohto uznesenia, spolu so súdnym spisom, kancelárii Súdneho dvora ES.
Odôvodnenie
Ústavný súd uviedol, že „ratifikáciou komunitárnych zmlúv sa Taliansko stalo súčasťou komunitárneho právneho poriadku, ktorý je autonómnym právnym poriadkom, integrovaným a koordinovaným s vnútroštátnym právnym poriadkom, a v tejto súvislosti tiež prenieslo na základe článku 11 ústavy výkon normotvornej právomoci (štátu, regiónov alebo autonómnych provincií) v oblastiach vymedzených týmito zmluvami,“ a že „normy komunitárneho právneho poriadku viacerými spôsobmi zaväzujú vnútroštátneho zákonodarcu, s jediným obmedzením nedotknuteľnosti základných princípov ústavného poriadku a neporušiteľných práv človeka zaručených ústavou“ (v tejto súvislosti ústavný súd okrem iného poukázal na svoje rozhodnutie vo veci Granital).
Ústavný súd ďalej poukázal na rozdiely v aplikácii v konaní na všeobecnom súde a na ústavnom súde. Všeobecný súd nemôže aplikovať vnútroštátne zákony (vrátane zákonov regiónov), ak ich považuje za nezlučiteľné s komunitárnym normami, ktoré majú priamy účinok. Tento súd sa v prípade potreby obráti na účely výkladu príslušných komunitárnych noriem, ktorý je potrebný na zabezpečenie súladu vnútroštátnych noriem s komunitárnymi normami, s prejudiciálnou otázkou na Súdny dvor podľa článku 234 zmluvy o ES.
V konaní na ústavnom súde, ktoré bolo začaté na návrh štátu a jeho predmetom je ústavnosť regionálnej normy z dôvodu jej nezlučiteľnosti s komunitárnymi normami, sa však na posúdenie ústavnosti regionálnej normy použije priamo kritérium stanovené článkom 117 ods. 1 ústavy. Na rozdiel od konania na všeobecnom súde, ktorý pred aplikáciou vnútroštátnej normy musí posúdiť jej súlad s komunitárnymi normami, v konaní na ústavnom súde, ktorého predmetom je priame posudzovanie ústavnosti vnútroštátnej normy, sa tento súlad posudzuje prostredníctvom článku 117 prvý odsek ústavy. V prípade nesúladu zákona s komunitárnymi predpismi ústavný súd teda nepristúpi k neaplikovaniu tohto zákona, ale ho vyhlási za protiústavný s účinkami erga omnes.
Ústavný súd teda v tomto konaní skúmal súlad napadnutého regionálneho zákona s článkom 117 prvý odsek ústavy, pričom imanentnou súčasťou kritéria ústavnosti zakotveného v tomto ustanovení bol súlad regionálneho zákona s článkami 49, 81 a 87 zmluvy o ES, pretože talianska vláda namietala rozpor tohto zákona s týmito konkrétnymi normami komunitárneho práva.
Pokiaľ ide o namietané porušenie článkov 49 a 87 Zmluvy, ústavný súd považoval za vhodné obrátiť sa vo veci výkladu týchto ustanovení na Súdny dvor podľa článku 234 Zmluvy. Uviedol, že napadnutá norma je zrejme diskriminačná vo vzťahu k podnikateľom, ktorí nemajú daňové sídlo v regióne Sardínia, a teda môže predstavovať buď obmedzenie voľného pohybu služieb podľa článku 49 Zmluvy, alebo štátnu pomoc podnikateľom, ktorí majú daňové sídlo v regióne Sardínia (článkom 87 Zmluvy) s diskriminačnými účinkami skresľujúcimi hospodársku súťaž. V tejto súvislosti ústavný súd poukázal najmä na rozsudky Súdneho dvora vo veciach C-88/03 (Portugalská republika proti Komisii), C-269/05 (Komisia proti Helénskej republike), C-92/01 (Stylianakis), C-70/99 (Komisia proti Portugalskej republike) a C-53/00 (Ferring SA).
Vzhľadom na pochybnosti týkajúce sa správneho výkladu článkov 49 a 87 Zmluvy považoval ústavný za potrebné predložiť prejudiciálne otázky týkajúce sa výkladu týchto komunitárnych noriem Súdnemu dvoru.
Ústavný súd uviedol, že predložené prejudiciálne otázky sú pre toto konanie relevantné, pretože výklad Súdneho dvora je potrebný pre rozhodnutie ústavného súdu v tejto veci, ako aj preto, že ústavnosť napadnutého zákona z hľadiska článku 117 prvý odsek ústavy nemožno skúmať bez posúdenia súladu tohto zákona s komunitárnym právom.
Pokiaľ ide o dôvody, pre ktoré sa ústavný súd rozhodol položiť prejudiciálne otázky týkajúce sa výkladu komunitárneho práva Súdnemu dvoru, ústavný súd uviedol, že „ústavný súd, napriek svojej osobitnej pozícii najvyššieho orgánu ústavných záruk vo vnútroštátnom právnom poriadku predstavuje vnútroštátny súd v zmysle článku 234 tretí odsek zmluvy o ES a najmä súd jedinej inštancie (keďže podľa článku 137 tretí odsek ústavy proti jeho rozhodnutiam nie je prípustný žiadny opravný prostriedok), a preto je ústavný súd v konaniach, ktorých predmetom je priame posudzovanie ústavnosti, oprávnený položiť Súdnemu dvoru ES prejudiciálne otázky.“
Ústavný súd napokon uviedol, že „v týchto konaniach posudzovania ústavnosti, na rozdiel od konaní, ktorých predmetom je nepriame posudzovanie ústavnosti, je tento súd jediným súdom oprávneným rozhodnúť vo veci“, a preto „ak by v konaniach, ktorých predmetom je priame posudzovanie ústavnosti, nebolo možné položiť prejudiciálnu otázku podľa článku 234 zmluvy o ES, došlo by k porušeniu všeobecného záujmu na jednotnej aplikácii komunitárneho práva, ktorý vyplýva z judikatúry Súdneho dvora ES.“
Komentár
Taliansky ústavný súd, ktorý sa spolu s nemeckým Spolkovým ústavným súdom považuje za jedného z úhlavných nepriateľov Súdneho dvora, sa v tomto rozhodnutí odklonil od svojej ustálenej judikatúry, podľa ktorej ústavný súd nie je vnútroštátnym súdnym orgánom podľa článku 234 zmluvy o ES, a teda nevzťahuje sa naň možnosť ani povinnosť obrátiť sa na Súdny dvor s prejudiciálnou otázkou podľa citovaného ustanovenia Zmluvy. K prehodnoteniu odmietavého postoja talianskeho ústavného súdu k predloženiu prejudiciálnej otázky Súdnemu dvoru viacero okolností.
Jednou z nich bola ústavná reforma z roku 2001, na základe ktorej bol článok 117 ods. talianskej ústavy zmenený takto: „Zákonodarná moc patrí štátu a regiónom v súlade s ústavou a v rámci obmedzení stanovených právom Európskej únie a medzinárodnými záväzkami.“ Toto ustanovenie zmenilo vzťah talianskeho ústavného súdu ku komunitárnemu právu v tom zmysle, že sa posilnila funkcia talianskeho ústavného súdu ako strážcu prednosti komunitárneho práva.
Ďalšou dôležitou okolnosťou bola nekoherentnosť kontroly dodržiavania komunitárneho práva v prípade priameho posudzovania ústavnosti (principaliter) a nepriameho posudzovania ústavnosti (incidenter). V rámci nepriameho posudzovania ústavnosti (incidenter) ústavný súd rozhoduje o súlade talianskych právnych predpisov s ústavou na podnet súdu konajúceho vo veci samej, ktorý ako vnútroštátny súd viazaný ustanovením článku 234 Zmluvy má právo, prípadne povinnosť obrátiť sa na Súdny dvor s prejudiciálnou otázkou. Priame posudzovanie ústavnosti (principaliter) však spočíva v posudzovaní súladu štátneho alebo regionálneho právneho predpisu s talianskou ústavou na návrh talianskej vlády alebo niektorého z regiónov. V tomto konaní ústavný súd rieši spory medzi štátom a regiónmi, ktoré sa týkajú rozsahu ich právomocí. Absentuje tu teda súd a quo, teda súd, od ktorého pochádza podnet smerujúci na ústavný súd, ako je to v prípade nepriameho posudzovania ústavnosti. V prípade, ak v rámci priameho posudzovania ústavnosti dochádzalo k otázkam výkladu komunitárneho práva, musel sa ústavný súd na základe princípu zákazu denegationis iustitiae vyjadriť aj o týchto otázkach, keďže v tomto konaní neexistoval vnútroštátny súdny orgán v zmysle článku 234 Zmluvy, ktorý zabezpečil dialóg so Súdnym dvorom vo veciach výkladu komunitárneho práva. Preto sa taliansky ústavný súd rozhodol zmeniť svoj prístup k Súdnemu dvoru a uznal, že (minimálne v konaní, ktorého predmetom je priame posudzovanie ústavnosti) aj samotný taliansky ústavný súd môže byť vnútroštátnym súdnym orgánom na účely článku 234 Zmluvy.
Do určitej miery k zmene postoja talianskeho ústavného súdu zrejme viedli aj príklady ústavných súdov Belgicka a Rakúska, ktoré sa obrátili na Súdny dvor s prejudiciálnymi otázkami. Nemalú úlohu tiež zohral aj a vonkajší tlak vyplývajúci z rozhodnutí typu Traghetti del Meditteraneo a Köbler, v ktorých sa Súdny dvor výslovne zmienil o zodpovednosti členského štátu spôsobenú porušením povinnosti vyplývajúcej z článku 234 Zmluvy. Taliansky ústavný súd teda zrejme podľahol tomuto „tlaku“ Súdneho dvora snažiaceho sa o zabezpečenie „kontroly“ nad vnútroštátnymi súdmi, ústavné súdy nevynímajúc.
Rozhodnutie talianskeho ústavného súdu z roku 2008 je však zrejme menej revolučné, ako sa na prvý pohľad zdá. Taliansky ústavný súd totiž obmedzil svoju možnosť obrátiť sa na Súdny dvor na základe článku 234 Zmluvy iba na konania, ktorých predmetom je priame posudzovanie ústavnosti, teda na konania, v ktorých zjavne absentuje vnútroštátny súdny orgán (súd a quo), ktorý by zabezpečil primát Súdneho dvora v otázkach výkladu komunitárneho práva. Tento prístup sa zdá byť nevyhnutný aj z hľadiska prípadnej zodpovednosti členského štátu za porušenie povinnosti položiť prejudiciálnu otázku Súdnemu dvoru zo strany vnútroštátneho súdneho orgánu (vrátane ústavného súdu).
Konanie, ktorého predmetom je nepriame posudzovanie ústavnosti, je však odlišné v tom, že ústavný súd tu nemusí suplovať úlohu vnútroštátneho súdneho orgánu, ktorým je všeobecný vnútroštátny súd. V rámci týchto konaní sa teda taliansky ústavný súd naďalej nepovažuje za vnútroštátny súdny orgán v zmysle článku 234 Zmluvy. Osobitosťou talianskeho ústavného súdu v rámci nepriameho posudzovania ústavnosti je technika tzv. dvojitej prejudiciality (doppia pregudizialità), ktorou taliansky ústavný súd zabezpečuje, aby sa nedostal do rozporu s judikatúrou Súdneho dvora, a fakticky uznáva primát Súdneho dvora v oblasti komunitárneho práva, ktorý mu priznáva článok 234 Zmluvy. V prípade, ak je talianskemu ústavnému súdu predložená otázka týkajúca sa komunitárneho práva, ktorá priamo súvisí s konaním na Súdnom dvore, taliansky ústavný súd buď otázku ústavnosti vyhlási za „neprípustnú“, teda ju vráti súdu a quo, alebo počká na rozhodnutie Súdneho dvora a až potom sám rozhodne. Táto technika dvojitej prejudiciality sa realizuje v „trojuholníku“ talianskeho ústavného súdu s vnútroštátnym súdom a Súdnym dvorom a umožňuje talianskemu ústavnému súdu na jednej strane vykonávať kontrolu vo vzťahu k vnútroštátnym súdom a na druhej strane viesť určitý typ (skrytého) dialógu so Súdnym dvorom
Literatúra
MARTINICO, G. Preliminary Reference and Constitutional Courts: Are You in the Mood for Dialogue? Tilburg Institute of Comparative and Transnational Law Working Paper No. 2009/10 (http://ssrn.com/abstract=1483664).