Súd v Benátkach sa preto obrátil na Súdny dvor s prejudiciálnou otázkou týkajúcou sa platnosti kritérií výpočtu kompenzačných platieb stanovených nariadením Komisie č. 1541/80. Súdny dvor vo svojom rozhodnutí z 22. mája 1985 vo veci 33/84 (Fragd), poukazujúc na svoje rozhodnutie vo veci Roquette Frères, skonštatoval, že ustanovenia nariadenia č. 2140/79 v znení nariadenia č. 1541/80, ktoré stanovujú kritériá výpočtu predmetných kompenzačných platieb, sú neplatné, avšak táto skutočnosť nemá vplyv na povinnosť zaplatiť tieto platby za obdobie pred vyhlásením týchto ustanovení za neplatné rozsudkom vo veci Roquette Frères, t.j. pred 15. októbrom 1980.
Preto Súd v Benátkach vzniesol otázku súladu článkov 1 a 2 zákona č. 1203 zo 14. októbra 1957, ktorým sa ratifikuje a vykonáva Rímska zmluva z 25. marca 1957, s článkami 23, 24 a 41 talianskej ústavy, v rozsahu, v akom citované ustanovenia zákona preberajú do vnútroštátneho právneho poriadku článok 177 Zmluvy a v súlade s judikatúrou Súdneho dvora priznávajú Súdnemu dvoru právomoc obmedziť časovú účinnosť jeho rozhodnutí o prejudiciálnych otázkach týkajúcich sa neplatnosti ustanovení ukladajúcich majetkové plnenia a vylúčiť účinky takejto neplatnosti vo vzťahu k výkonným aktom uskutočneným pred jeho rozhodnutím, aj keď sú tieto akty predmetom konania, ktorého sa prejudiciálna otázka týka. Súd v Benátkach namietal, že takáto právomoc Súdneho dvora určiť podľa vlastnej úvahy účinky rozsudku, ktorým sa vyslovuje neplatnosť komunitárnych noriem, aj na úkor subjektov, ktoré dali podnet na vyslovenie neplatnosti týchto noriem podaním žaloby na súde, je odopretím súdnej ochrany jednotlivca vo vzťahu ku komunitárnym normatívnym aktom ukladajúcim neoprávnené majetkové plnenia. Týmto subjektom je teda odňatá možnosť namietať na súde neoprávnenosť týchto povinností uložených komunitárnym právom, čo je v rozpore s článkami 23 a 24 talianskej ústavy.
Generálna prokuratúra (Avvocatura Generale dello Stato), zastupujúca predsedu Rady ministrov, ktorý vstúpil do konania, namietala neprípustnosť alebo eventuálne neopodstatnenosť vznesenej otázky. Poukázala okrem iného na rozhodnutia ústavného súdu vo veciach Frontini a Granital, v ktorých ústavný súd potvrdil, že zákon na vykonanie Zmluvy môže byť predmetom ústavnej kontroly vykonávanej ústavným súdom v súvislosti so základnými zásadami talianskeho ústavného poriadku a nescuzditeľnými právami človeka. Uviedla, že je potrebné vylúčiť, že by porušenia namietané v tomto konaní mohli čo i len v abstraktnej rovine zasahovať do uvedených zásad a práv. Obmedzenie účinkov neplatnosti bolo totiž výslovne odôvodnené v súvislosti so základnými požiadavkami komunitárneho právneho poriadku (jednotné uplatňovanie komunitárneho práva v celom Spoločenstve) a požiadavkami, ktoré sú spoločné komunitárnemu právnemu poriadku a vnútroštátnym právnym poriadkom (právna istota).
Generálna prokuratúra ďalej uviedla, že podľa judikatúry Súdneho dvora sú základné práva a nescudziteľné práva človeka tiež neoddeliteľnou súčasťou komunitárneho právneho poriadku, a preto je veľmi ťažké predstaviť si, že by práve Súdny dvor vykladal Zmluvy v rozpore s týmito právami. Z týchto dôvodov je vznesená otázka neprípustná a eventuálne neopodstatnená. Jej neopodstatnenosť vyplýva podľa Generálnej prokuratúry zo skutočnosti, že podľa judikatúry ústavného súdu (San Michele, Frontini) komunitárny právny poriadok a vnútroštátny právny poriadok predstavujú autonómne a odlišné, aj keď koordinované systémy, v dôsledku čoho sa napadnuté ústavné normy nevzťahujú na činnosť komunitárnych orgánov. Neopodstatnenosť vznesenej otázky tiež vyplýva zo skutočnosti, že článok 174, druhý odsek, zmluvy o EHS pripúšťa, aby neplatné nariadenie malo určité účinky, ak o tom rozhodne Súdny dvor. Preto nie je námietka rozporu s článkom 24 talianskej ústavy opodstatnená. V súvislosti s namietaným porušením článku 23 talianskej ústavy Generálna prokuratúra poukázal na rozsudok vo veci Frontini, podľa ktorého toto ustanovenie ústavy „nie je formálne uplatniteľné na komunitárne normy“, a uviedla, že toto rozhodnutie s vzťahuje aj na tento prípad, vzhľadom na normatívny obsah rozsudkov Súdneho dvora vydaných na základe článku 174, druhý odsek, v spojení s článkom 177 Zmluvy. Nemožno však hovoriť o povinnostiach uložených mimo zákona, pretože zákon v tomto prípade predstavujú citované normy Zmluvy, ktoré priznávajú Súdnemu dvoru túto rozhodovaciu právomoc. Otázka súladu s článkom 41 talianskej ústavy bola podľa Generálnej prokuratúry tiež neprípustná a v každom prípade neopodstatnená. Záverom Generálna prokuratúra zdôraznila uviedla, že namietané prejudiciálne účinky majú základ v ustanovení článku 174, druhý odsek, Zmluvy, voči ktorému však Súd v Benátkach nenamieta, čo je základným dôvodom na vyslovenie neprípustnosti vznesenej otázky.
Výrok rozhodnutia
Ústavný súd [Talianskej republiky] vyhlasuje otázku ústavnosti článkov 1 a 2 zákona č. 1203 zo 14. októbra 1957 v rozsahu, v akom vykonávajú článok 177 Rímskej zmluvy, vznesenú Súdom v Benátkach […] v súvislosti s článkami 23, 24 a 41 Ústavy [Talianskej republiky], za neprípustnú.
Ústavný súd sa nestotožnil s námietkou neprípustnosti, ktorú vzniesla Generálna prokuratúra na základe toho, že podľa jej názoru je potrebné vylúčiť, že by Súdny dvor vo svojej judikatúre mohol porušiť základné zásady talianskeho ústavného poriadku a nescudziteľné práva človeka. Ústavný súd síce pripustil, že komunitárny právny poriadok poskytuje „široký a účinný systém súdnej ochrany práv a záujmov jednotlivcov, ktorého najdôležitejším nástrojom je inštitút rozhodnutia Súdneho dvora v prejudiciálnom konaní podľa článku 177 zmluvy o EHS,“ a tiež uviedol, že základné práva vyplývajúce zo spoločných zásad právnych poriadkov členských štátov sú podľa judikatúry Súdneho dvora integrálnou a základnou súčasťou komunitárneho právneho poriadku. To však podľa ústavného súdu nemá vplyv na skutočnosť, že„ústavný súd je oprávnený v rámci posudzovania ústavnosti vykonávacích zákonov skúmať, či ktorákoľvek norma Zmluvy tak, ako ju vykladajú a aplikujú komunitárne inštitúcie a orgány, nie je v rozpore so základnými zásadami nášho ústavného poriadku alebo či neporušuje nescudziteľné práva človeka.“ Ústavný súd skonštatoval, že „to, čo je veľmi nepravdepodobné, je predsa možné; okrem toho, je potrebné vziať do úvahy skutočnosť, že prinajmenšom vo všeobecne teoretickej rovine nemožno s istotou tvrdiť, že všetky základné zásady nášho ústavného poriadku patria medzi spoločné zásady právnych poriadkov členských štátov, a teda sú súčasťou komunitárneho právneho poriadku.“
Ústavný súd sa nestotožnil s tvrdením Generálnej prokuratúry, že vznesená otázka ústavnosti je neprípustná z toho dôvodu, že Súd v Benátkach mal namietať ústavnosť napadnutých zákonných ustanovení v súvislosti s článkom 174, druhý odsek, a nielen s článkom 177 zmluvy o EHS, pretože článok 174, druhý odsek, zmluvy o EHS, priznáva Súdnemu dvoru právomoc obmedziť spätné účinky vlastných rozhodnutí o neplatnosti nariadení, zatiaľ čo predmetom tohto konania je ústavnosť stanovenia takýchto účinkov týkajúcich sa neplatného nariadenia v rámci rozhodnutia o prejudiciálnej otázke podľa článku 177 zmluvy o EHS.
Ústavný súd ďalej poukázal na svoju ustálenú judikatúru, podľa ktorej článok 24 talianskej ústavy upravujúci právo na súdnu ochranu nepochybne zakotvuje základnú zásadu talianskeho právneho poriadku a skúmal, či situácia, na ktorú poukazuje Súd v Benátkach, môže predstavovať porušenie tejto zásady, ktorá podľa judikatúry ústavného súdu zaručuje „každému vždy a v akomkoľvek spore sudcu a súdne rozhodnutie“. Ústavný súd poukázal na to, že „systém súdnej ochrany upravený v komunitárnom právnom poriadku je plne platný a primeraný“. V tejto súvislosti Súdny dvor uviedol, že okrem ustanovení článku 173 a nasl. Zmluvy, ktoré umožňujú podať žalobu na Súdny dvor nielen členským štátom, Rade a Komisii, ale umožňujú aj každej fyzickej alebo právnickej osobe podať žalobu proti rozhodnutiu, ktoré je jej určené, alebo proti rozhodnutiu, ktoré sa jej priamo a osobne týka, hoci je vydané formou nariadenia alebo rozhodnutia určeného inej osobe, práve článok 177 Zmluvy zaručuje jednotlivcovi úplnú súdnu ochranu, keďže umožňuje alebo ukladá vnútroštátnemu súdu, aby sa obrátil na Súdny dvor s prejudiciálnou otázkou týkajúcou sa výkladu Zmluvy alebo platnosti a výkladu aktov inštitúcií Spoločenstva, pokiaľ je rozhodnutie Súdneho dvora potrebné na rozhodnutie vo veci prejednávanej vnútroštátnym súdom.
Podstatou vznesenej otázku ústavnosti však bola skutočnosť, že Súdny dvor je podľa svojej ustálenej judikatúry oprávnený na základe článku 174, druhý odsek, Zmluvy tiež určiť účinky komunitárneho aktu, ktorý vyhlásil za neplatný v rámci prejudiciálneho konania podľa článku 177 Zmluvy. Podľa ústavného súdu voči tomuto výkladu nemožno namietať, ale naopak, možno ho považovať za logický dôsledok všeobecnej účinnosti, ktorú rozhodnutiam na základe článku 177 Zmluvy priznáva judikatúra Súdneho dvora v prípade vyslovenia neplatnosti nariadenia. Ak však toto rozhodnutie vylúči účinky vyslovenia neplatnosti aktu alebo aktov, ktoré boli predmetom konania, z ktorého vzišiel podnet na rozhodnutie Súdneho dvora o prejudiciálnej otázke, „nemožno prehliadnuť, že vznikajú závažné pochybnosti týkajúce sa zlučiteľnosti normy, ktorá umožňuje vydanie takéhoto rozhodnutia, s podstatným obsahom práva na súdnu ochranu.“ Ústavný súd poukázal na to, že ak sa rozhodnutie o prejudiciálnej otázke nemôže aplikovať vo vnútroštátnom konaní, z ktorého táto otázka vzišla, táto skutočnosť je v rozpore so samotnou povahou rozhodnutia o prejudiciálnej otázke a s nevyhnutným prepojením prejudiciálneho konania a konania vo veci samej. Ústavný súd skonštatoval, že právo každého na sudcu a súdne rozhodnutie v akomkoľvek spore by bolo zbavené svojej podstaty, ak by súdny orgán, na ktorý je sudca povinný sa obrátiť, ak má pochybnosti o aplikácii určitej normy, rozhodol, že táto norma je neplatná, ale že táto neplatnosť nemá vplyv na spor, ktorý je predmetom pôvodného konania, v ktorom teda treba aplikovať normu, ktorá bola vyhlásená za neplatnú.
Ústavný súd ďalej uviedol, že voči prípadnému porušeniu základnej zásady nemožno namietať, ako to uviedla Generálna prokuratúra, základnými požiadavkami jednotného uplatňovania komunitárneho práva a právnej istoty. Ústavný súd uviedol, že takéto komparatívne hodnotenie sa zdá byť naozaj ťažko realizovateľné a že žiadna z týchto požiadaviek by nebola ohrozená, ak by nedošlo k obmedzeniu účinkov tohto rozhodnutia vo vzťahu ku konaniu vo veci samej, ako aj k ďalším konaniam, ktoré sa začali na vnútroštátnych súdoch pred dňom vydania rozhodnutia o neplatnosti komunitárneho aktu.
Ústavný súd uviedol, že na základe týchto argumentov by sa mala vznesená otázka považovať za prípustnú, avšak najmä na základe analýzy rozsudku Súdneho dvora vo veci Fragd dospel napokon k odlišnému záveru. Ústavný súd skonštatoval, že z výroku rozsudku Súdneho dvora vo veci Fragd z roku 1985 jasne vyplýva, že ustanovenie nariadenia, ktorého sa týkala prejudiciálna otázka, bolo už vyhlásené za neplatné rozhodnutím vo veci Roquette Frères z roku 1980, a že Súdny dvor sa v rozhodnutí vo veci Fragd iba obmedzil na konštatovanie, že napadnuté ustanovenie už bolo vyhlásené za neplatné, a pokiaľ ide o jeho účinky, zopakoval to, čo bolo uvedené v predchádzajúcom rozhodnutí. Tieto závery sú potvrdené a vysvetlené v bodoch 18 a 19 odôvodnenia tohto rozhodnutia, v ktorých Súdny dvor konštatoval, že prípadná výnimka z obmedzenia spätnej účinnosti rozhodnutia o neplatnosti v prospech „strany, ktorá začala konanie na vnútroštátnom súde, alebo akéhokoľvek iného podnikateľa, ktorý podnikol podobné kroky pred rozhodnutím o neplatnosti,“ nebola v tomto prípade odôvodnená, pretože vnútroštátne konanie sa začalo 13. mája 1982, teda až po rozhodnutí o neplatnosti noriem, ktorých sa prejudiciálna otázka týkala.
Ústavný súd uviedol, že v zásade rovnaké argumenty sa vzťahujú aj na posudzovanú otázku ústavnosti. Ak by totiž ústavný súd rozhodol o jej opodstatnenosti, teda tak, že zákon č. 1203 z roku 1957 v rozsahu, v akom vykonáva článok 177 zmluvy o EHS, ktorý priznáva Súdnemu dvoru právomoc vylúčiť účinky rozhodnutia o prejudiciálnej otázke, ktorým sa vyslovuje neplatnosť nariadenia, vo vzťahu k aktom, ktoré sú predmetom vnútroštátneho konania, takéto rozhodnutie by sa nemohlo aplikovať v konaní pred Súdom v Benátkach. Súdny dvor vo svojom rozhodnutí vo veci Roquette Frères vyslovil neplatnosť predmetnej časti nariadenia, pričom vo svojom rozhodnutí vo veci Fragd v rámci prejudiciálneho konania Súdny dvor iba zopakoval skoršie rozhodnutie o neplatnosti predmetného nariadenia. Predmetné ustanovenie nariadenia nebolo zrušené na základe podnetu Súdu v Benátkach, a teda medzi týmto vnútroštátnym konaním a prejudiciálnym konaním na Súdnom dvore vo veci Fragd neexistuje nevyhnutná súvislosť medzi konaním vo veci samej a prejudiciálnym konaním. Okrem toho, ako uviedol Súdny dvor, konanie na vnútroštátnom súde sa začalo o viac ako rok po uverejnení tohto rozhodnutia. Preto ústavný súd vyhlásil vznesenú otázku za neprípustnú z dôvodu irelevantnosti.
Komentár
Rozhodnutie Ústavného súdu Talianskej republiky vo veci Fragd je dôkazom odhodlanosti tohto ústavného súdu nevzdať sa ústavnej výhrady, ktorú vyjadril vo veci Frontini a zopakoval vo veci Granital, a vyhradiť si posudzovanie súladu komunitárnych právnych aktov so základnými zásadami talianskeho ústavného poriadku a nescudziteľnými právami človeka. Ústavný súd síce uznal široký rozsah a účinnosť komunitárneho systému súdnej ochrany práv a záujmov jednotlivcov, ako aj skutočnosť, že základné práva vyplývajúce zo spoločných zásad právnych poriadkov členských štátov sú podľa judikatúry Súdneho dvora integrálnou a základnou súčasťou komunitárneho právneho poriadku, ale napriek tomu sa rozhodol nevzdať sa ústavnej výhrady vyjadrenej vo svojej skoršej judikatúre, pretože bol presvedčený o tom, že hoci je porušenie uvedených zásad a práv komunitárnymi aktmi nepravdepodobné, nemožno ho apriórne vylúčiť, a teda vyslovená ústavná výhrada je stále opodstatnená.
V tomto konkrétnom prípade ústavný súd nepochybne vyjadril, že vylúčenie účinkov rozhodnutia Súdneho dvora o prejudiciálnej otázke vo vzťahu ku konaniu vo veci samej, z ktorého táto prejudiciálna otázka vzišla, je podľa jeho názoru v rozpore s právom na súdnu ochranu, ktoré je nepochybne jednou zo základných zásad talianskeho ústavného poriadku, a neváhal by vyhlásiť taliansky zákon, ktorým sa vykonáva zmluva o EHS a ktorý umožňuje Súdnemu dvoru tieto účinky vylúčiť, za protiústavný. Ku konečnému rozhodnutiu o neprípustnosti vznesenej otázky ústavnosti však priviedli ústavný súd iné argumenty, a to konkrétne irelevantnosť otázky ústavnosti pre konanie vo veci samej. Ústavný súd skonštatoval, že aj keď by rozhodol o opodstatnenosti vznesenej otázky ústavnosti, jeho rozhodnutie by sa nemohlo v konaní vo veci samej vôbec aplikovať, pretože otázka, ktorá bola predmetom tohto konania, bola vyriešená skorším rozhodnutím Súdneho dvora v inej veci. Ústavný súd teda nemal inú možnosť než vznesenú otázku ústavnosti vyhlásiť za neprípustnú.
Z rozsudku ústavného súdu vo veci Fragd teda vyplýva, že od rozhodnutia vo veci Frontini z roku 1973 vývoj ochrany ľudských práv v judikatúre Súdneho dvora a v práve Spoločenstva nepresvedčili taliansky ústavný súd, aby upustil od svojej ústavnej výhrady, podobne ako to urobil nemecký Spolkový ústavný súd vo veci Solange II z roku 1986. Naopak, taliansky ústavný súd vyjadril svoje odhodlanie vyhlásiť konkrétne konanie orgánov Spoločenstva, a teda jeho právny základ spočívajúci v príslušnom ustanovení Rímskej zmluvy, za protiústavný. Ústavný súd teda šiel dokonca nad rámec rozhodnutia vo veci Frontini, pretože neváhal posudzovať súlad konkrétnych ustanovení komunitárneho práva s talianskou ústavou.
Literatúra
ARNOLD, R. Die europäischen Verfassungsgerichte und ihre Integrationskonzepte in vergleichender Sicht. In SCHÄFFER, H., KOJA, F. Staat, Verfassung, Verwaltung: Festschrift für Friedrich Koja. Wien: Springer-Verlag, 1998, s. 3 – 22.
CRAIG, P., DE BÚRCA, G. EU Law. Text, Cases and Materials. 4th edition. Oxford: Oxford University Press, 2007.
PACE, A. La sentenza Granital, ventitrè anni dopo (www.associazionedeicostituzionalisti.it).
VAN DER TANG, G. Grondwetsbegrip en grondwetsidee. Deventer: Kluwer, 1998.